Le tipologie di rapporto flessibile nel pubblico impiego e la stabilizzazione dei precari

1.Le tipologie di lavoro flessibile nella Pubblica Amministrazione – contratti a termine finanziati con il PNRR

Quali sono le tipologie di lavoro flessibile nel pubblico impiego?
Negli ultimi anni, il così detto “posto fisso” garantito da un contratto a tempo indeterminato, è stato affiancato da altre fattispecie contrattuali nella Pubblica Amministrazione.
Mi riferisco innanzitutto alle tipologie di lavoro flessibile, oggetto della rilevazione annuale al Dipartimento della Funzione Pubblica, con scadenza al 31 gennaio:

• i contratti di lavoro a tempo determinato (d. lgs. 6 settembre 2001, n. 368);
• gli incarichi dirigenziali con contratto di lavoro a tempo determinato (art. 19, comma 6, del d.lgs 165/2001; art. 110, d. lgs. 267/2000, art. 15 - septies d.lgs. 502/1992);
• i contratti di formazione e lavoro (art. 3 del d.l. 726/1984 convertito con modificazioni nella legge 863/1984, art. 16 d.l. 299/1994, convertito con modificazioni nella legge 451/1994, n. 451);
• i rapporti formativi: tirocini formativi e di orientamento (art. 18 della legge 196/1997);
• i contratti di somministrazione di lavoro, le prestazioni di lavoro accessorio e i contratti di inserimento (d. lgs. 276/2003);
• i contratti di lavoro autonomo nella forma della collaborazione coordinata e continuativa (art. 7, comma 6, d.lgs 165/2001);
• gli accordi di utilizzazione di lavoratori socialmente utili (art. 36, comma 4, d.lgs. 165/2001).

Ci sono poi tipologie contrattuali flessibili escluse dalla suddetta indagine:

• le collaborazioni occasionali;
• il patrocinio e la rappresentanza in giudizio dell'amministrazione;
• gli appalti, i contratti e gli incarichi conferiti nell'ambito delle materie regolate dal codice degli appalti pubblici (decreto legislativo 163/2006 e successive modificazioni) per lavori, servizi e forniture;
• gli incarichi di docenza.

Tra le assunzioni a tempo determinato, ci sono quelle finanziate con il PNRR che consentono al vincitore del concorso, se già dipendente pubblico, di essere collocato fuori ruolo ed equiparato a tutti gli effetti, anche giuridici e di carriera, al servizio prestato presso le amministrazioni di appartenenza.

2.Il monitoraggio e controllo sulle assunzioni flessibili della Funzione Pubblica.

L'articolo 17, comma 26, della legge 102/200914, riscrivendo il comma 3, dell’articolo 36 del d.lgs. 165/2001, ha previsto quanto segue: “Al fine di combattere gli abusi nell'utilizzo del lavoro flessibile, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di apposite istruzioni fornite con Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, le amministrazioni redigono, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, un analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate da trasmettere, entro il 31 gennaio di ciascun anno, ai nuclei di valutazione o ai servizi di controllo interno di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, nonché alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica che redige una relazione annuale al Parlamento. Al dirigente responsabile di irregolarità nell'utilizzo del lavoro flessibile non può essere erogata la retribuzione di risultato”.
Questo monitoraggio annuale è funzionale ad un controllo centralizzato da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, avente ad oggetto eventuali abusi degli Enti Pubblici relativi alle assunzioni flessibili, di cui ne risponderebbe direttamente la dirigenza sia da un punto di vista disciplinare che contabile-amministrativo.

3.La stabilizzazione dei precari della P.A. è favorita dalla legge di bilancio per l'anno 2024 e dal Consiglio di Stato.

Le Pubbliche Amministrazioni possono stabilizzare i lavoratori precari, secondo le norme della riforma Madia.
Le amministrazioni, al fine di superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, possono, fino al 31 dicembre 2023, assumere a tempo indeterminato personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti:

1. risulti in servizio successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 con contratti a tempo determinato presso l'amministrazione che procede all'assunzione o, in caso di amministrazioni comunali che esercitino funzioni in forma associata, anche presso le amministrazioni con servizi associati;
2. sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all'assunzione;
3. abbia maturato, al 31 dicembre 2022, alle dipendenze dell'amministrazione di cui alla lettera a) che procede all'assunzione, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni.

E' anche possibile, nell'anno 2024, programmare concorsi riservati fino al 50% ai precari della Pubblica amministrazione in possesso dei requisiti previsti dalla legge: fino al 31 dicembre 2024, le amministrazioni possono bandire, procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al cinquanta per cento dei posti disponibili, al personale non dirigenziale che possegga tutti i seguenti requisiti:

• risulti titolare, successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 124 del 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l'amministrazione che bandisce il concorso;

• abbia maturato, alla data del 31 dicembre 2024, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l'amministrazione che bandisce il concorso.

La possibilità di stabilizzazione è stata recentemente estesa anche al personale dei comuni capoluogo sedi di città metropolitane in disavanzo finanziario (articolo 1, commi 475-476 della legge di bilancio per l'anno 2024), ossia che si trovano in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, con disavanzo pro capite superiore a euro 700, destinatari del contributo previsto dall'articolo 1, comma 567, della legge 234/2021, che hanno proceduto alla sottoscrizione di un accordo, ai sensi del comma 572 del medesimo articolo per il potenziamento dell'attività di accertamento e riscossione dei tributi e la gestione e valorizzazione del patrimonio.
I comuni interessati possono procedere alle predette assunzioni a tempo indeterminato, da effettuarsi previo espletamento di procedura selettiva, nei limiti delle facoltà assunzionali quantificate ai sensi di legge.
Secondo il Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza del 21 marzo 2024, n. 2781, la revoca di una procedura di stabilizzazione deve essere congruamente motivata e non può essere genericamente enunciate, ma descritte analiticamente (altrimenti la motivazione è meramente apparente). Il precario ha diritto alla stabilizzazione, in caso di revoca della relativa procedura motivata soltanto genericamente con “clausole di stile”.

4.Il risarcimento da illegittimo ricorso al lavoro precario a termine nella Pubblica Amministrazione

Nel pubblico impiego, in caso di abuso del lavoro precario e dei contratti a termine, non potendosi applicare la sanzione dell’assunzione a tempo indeterminato del lavoratore, il lavoratore precarizzato ha diritto ad un risarcimento del danno: si tratta di un'indennità risarcitoria da 4 a 24 mensilità, fatta salva la facoltà di provare il maggior danno in sede di giudizio dinanzi al tribunale del lavoro.
Questa indennità risarcitoria si configura come una sanzione per il datore di lavoro prevista direttamente dalla legge. Quale norma di legge?
L’articolo 12 del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 13 ha modificato come segue l’articolo 36, comma 5, del d.lgs. 165/2001: “Nella specifica ipotesi di danno conseguente all'abuso nell'utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, fatta salva la facoltà per il lavoratore di provare il maggior danno, il giudice stabilisce un'indennità nella misura compresa tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità dell'ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto, avuto riguardo alla gravità della violazione anche in rapporto al numero dei contratti in successione intervenuti tra le parti e alla durata complessiva del rapporto”.

Qual è allora il termine massimo per i contratti a tempo determinato nel pubblico impiego, al superamento del quale scatta il risarcimento del così detto “danno comunitario”, in ossequio ai canoni di adeguatezza, effettività, proporzionalità?
L’articolo 19, comma 2, del d.lgs. 81/2015, in riferimento sia al lavoro subordinato a termine che alla somministrazione di lavoro a tempo determinato, consente ai CCNL di disciplinare le ipotesi in cui è possibile superare il termine massimo contenuto nella norma di legge.
Ad esempio, in riferimento agli Enti Locali, l’articolo 60, comma 11, del CCNL 16 novembre 2022 prevede quanto segue: “… nel caso di rapporti di lavoro a tempo determinato intercorsi tra lo stesso datore di lavoro e lo stesso lavoratore, per effetto di una successione di contratti, riguardanti lo svolgimento di mansioni della medesima area, è possibile derogare alla durata massima di trentasei mesi di cui al comma 2. Tale deroga non può superare i dodici mesi, o termini diversi previsti da disposizioni di leggi speciali, e può essere attuata esclusivamente nei seguenti casi:
a) attivazione di nuovi servizi o attuazione di processi di riorganizzazione finalizzati a all’accrescimento di quelli esistenti;
b) particolari necessità di enti di nuova istituzione;
c) introduzione di nuove tecnologie che comportino cambiamenti organizzativi o che abbiano effetti sui fabbisogni di personale e sulle professionalità;
d) prosecuzione di un significativo progetto di ricerca e sviluppo;
e) rinnovo o la proroga di un contributo finanziario;
f) progetti pluriennali finanziati con fondi UE, statali, regionali o privati;
g) realizzazione di eventi sportivi o culturali di rilievo internazionale;
h) proroghe dei contratti di personale a tempo determinato interessato dai processi di stabilizzazione;
i) conferimento di supplenze al personale docente ed educativo degli enti locali;
l) attività finalizzate a fronteggiare emergenze sismiche”.

Si tratta di un'elencazione tassativa, così come deve essere considerata inderogabile la durata della deroga: fino ad un massimo di 48 mesi (36 mesi + 12 mesi di deroga), in presenza di una congrua motivazione particolarmente rafforzata.
Ai fini del raggiungimento del limite temporale, si devono sommare i periodi di lavoro a termine con i periodi che si riferiscono a contratti di somministrazione, purché siano relativi allo “svolgimento di mansioni di pari livello e categoria legale” (ad esempio negli enti locali, allo svolgimento di mansioni della medesima area).

Il limite di durata complessiva del contratti a termine non potrebbe essere disatteso, nemmeno in caso di assunzione del precario “di volta in volta, all’esito di distinti concorsi pubblici”, come ribadito dalla Corte di Cassazione, sezione lavoro, con l’ordinanza 18 aprile 2024, n. 10571.
Nei bandi di concorso per assunzioni a tempo determinato si prevedono infatti apposite clausole per impedire la partecipazione alla selezione dei candidati che, se risultassero vincitori, supererebbero il periodo di 36 mesi di lavoro precario.
Qualsiasi esigenza lavorativa dell'Ente Pubblico, a fronte del superamento del periodo di trentasei mesi (salvo deroga motivata di ulteriori 12 mesi), non presenterebbe più i caratteri della temporaneità, costituendo un abuso fonte di risarcimento.
La stabilizzazione del lavoratore precario esclude il suo diritto di ottenere il risarcimento danni (indennità risarcitoria da 4 a 24 mensilità, fatta salva la facoltà di provare il maggior danno)?
Esclude il risarcimento danni soltanto se la stabilizzazione è conseguenza diretta del precedente abuso ed avviene nello stesso Ente Pubblico presso il quale il precario ha lavorato in precedenza (Corte di Cassazione nn. 13686/2024, 35145/2023, 14815/2021, 15353/2020, 3472/2020; Corte di giustizia europea decisione 22 febbraio 2024, cause riunite C-59/22, C-110/22 e C-159/22).
Se il precario dovesse invece sottoscrivere un contratto a tempo indeterminato con la Pubblica Amministrazione, avendo vinto un normalissimo concorso pubblico, potrebbe ugualmente chiedere il risarcimento danni per il precedente abuso dei contratti a termine, come statuito dalla Corte di Cassazione, sezione lavoro, nell’ordinanza 23 ottobre 2024, n. 27500.